Rapport d'évaluation du système de contrôle de la salubrité des aliments du Costa Rica pour les fruits frais
5.0 Constatations

5.1 Fondement réglementaire

Le cadre de la salubrité des fruits frais au Costa Rica est établi par des lois, des décrets et d'autres instruments sous la responsabilité du MS et du MAG, comme l'indique le tableau 2.

D'autres décrets portent sur l'eau potable, la surveillance sanitaire, le registre sanitaire, les inspections, la gestion des éclosions, les alertes, l'échantillonnage et l'analyse, ainsi que la tenue des dossiers médicaux. Chaque outil de réglementation s'appuie sur des instruments pour promouvoir la conformité, à savoir des protocoles, des guides, etc.

Le Costa Rica est membre du comité sur les règlements techniques centraméricains (RTCA) qui établit les exigences techniques (normes) en Amérique centrale. Tout règlement adopté à l'échelle de l'Amérique centrale doit être respecté par chacun des pays signataires. En fait, ces règlements prévalent sur toute loi nationale existante.

Par exemple, le RTCA portant sur les critères microbiologiques relatifs à la salubrité des aliments fournit des protocoles d'échantillonnage et des critères d'acceptabilité pour divers aliments aux fins d'homologation et de surveillance, et le RTCA portant sur les bonnes pratiques d'hygiène (BPH) pour les aliments non transformés ou semi-transformés établit des dispositions générales et des pratiques d'hygiène pour les aliments non transformés^{Note de bas de page 3}.

5.2 Élaboration du système national de salubrité des aliments

Dans le but de coordonner les activités liées à la salubrité des aliments à l'échelle nationale, le décret 30083 (17-01-2002) a créé un conseil ministériel ainsi que la Commission intersectorielle sur la salubrité des aliments. Ce conseil ministériel appuie la coordination de toutes les activités dans le cadre de cette initiative. La Commission intersectorielle définit les rôles et les responsabilités de chaque ministère qui participe à la salubrité des aliments afin d'élaborer un système national unique sur la salubrité des aliments.

La Commission est composée de divers ministères dans trois secteurs clés : la santé, l'agriculture et l'économie, qui sont en outre soutenus par une forte participation de tous les secteurs, notamment l'agriculture, l'éducation, les entreprises et la société civile (association nationale des consommateurs).

La Commission intersectorielle, coordonnée par le Secrétariat de la politique nationale d'alimentation et de nutrition (SEPAN) du MS, a élaboré le décret 35960 (03-05-2010) qui a permis d'établir la politique nationale sur la salubrité des aliments. Bien que la structure de soutien nécessaire pour ce décret n'ait pas encore été pleinement élaborée et mise en place, l'équipe a constaté un profond engagement pour cette initiative de la part des hauts représentants du MS et du MAG.

Les autorités compétentes ont expliqué qu'elles étaient en train d'élaborer un système national de salubrité des aliments dans le cadre duquel les ministères et organismes travailleront en étroite collaboration afin de fournir une approche intégrée et coordonnée en matière de salubrité des aliments dans l'avenir.

Le Costa Rica prévoit travailler sur un système pour établir des alertes et utiliser le Réseau international des autorités de sécurité sanitaire des aliments comme point central. Ce réseau aide les États membres à gérer les risques liés à la salubrité des aliments en assurant des échanges rapides de renseignements lors de situations d'urgence en matière de salubrité des aliments, afin d'empêcher la propagation d'aliments contaminés d'un pays à un autre.

5.3 Rôles et responsabilités du gouvernement

Cette section décrit les rôles clés des principaux ministères participant à la salubrité des fruits frais selon la structure actuelle.

5.3.1 Ministère de la Santé

La structure organisationnelle du MS est illustrée à l'annexe 2.

5.3.1.1 Structure nationale

La Direction de la réglementation des produits d'intérêt sanitaire est responsable de l'élaboration des règlements, des procédures et des protocoles relatifs aux aliments. Elle est également responsable des plans annuels de contrôle des aliments et du respect du RTCA portant sur les critères microbiologiques relatifs à la salubrité des aliments. Cette direction a le pouvoir d'annoncer des rappels et de mettre en œuvre d'autres mesures correctives en cas de non-conformité. Les analyses de laboratoire liées aux plans annuels de contrôle des aliments sont effectuées à l'INCIENSA.

Le SEPAN est le secrétariat de la politique alimentaire nationale. Il coordonne également d'autres activités liées à l'alimentation et à la nutrition, comme les questions de salubrité des aliments. De plus, le SEPAN est chargé de la coordination du système national de salubrité des aliments.

La Direction du service à la clientèle est responsable des importations et des exportations; elle :

• émet des avis techniques;
• formule des exigences d'importation liées à la santé;
• délivre des certificats d'exportation lorsqu'ils sont exigés par un pays importateur.

L'Autorité de surveillance sanitaire est chargée de diffuser les alertes liées à la salubrité des aliments.

5.3.1.2 Structure régionale

Le MS chapeaute 9 bureaux régionaux et 84 secteurs (locaux), dont la complexité varie en fonction de la population et de la nature de l'industrie locale.

Le MS emploie des gestionnaires de l'environnement qui réalisent des activités conformément à leurs responsabilités et mandats diversifiés (de la salubrité des aliments à la sécurité en cas d'incendie et de tremblement de terre), notamment :

• des inspections pour vérifier l'application des règlements du MS (pas seulement en matière de salubrité des aliments);
• la délivrance d'un permis sanitaire d'exploitation aux établissements comme condition préalable à l'exploitation;
• la formation des entreprises sur l'application des règlements du MS.

Le nombre de gestionnaires de l'environnement par région varie de 3 à 8 personnes en fonction des besoins de chaque région. Il y a environ 500 gestionnaires de l'environnement.

Les gestionnaires de l'environnement effectuent des vérifications relatives aux BPF et aux BPH dans des installations de fruits frais en fonction des exigences énoncées dans le RTCA concernant les BPH pour les aliments non transformés. Les gestionnaires de l'environnement suivent une procédure écrite qui exige que des preuves écrites demeurent dans l'établissement inspecté. L'équipe de l'ACIA a remarqué des incohérences quant à la conformité à cette exigence.

5.3.1.3 Formation

Une formation normalisée est donnée à l'échelle nationale et régionale par souci d'uniformité. L'Institut national de formation (INA) du Costa Rica offre de la formation sur la salubrité des aliments aux employés du gouvernement, aux gens de l'industrie et aux citoyens locaux. Les employés du gouvernement sont formés dans le cadre de séances de formation des formateurs; ils peuvent ensuite offrir une formation gratuite aux gens de l'industrie.

Les gestionnaires de l'environnement doivent avoir suivi un programme d'études de quatre ans (B. Sc. ou l'équivalent) avant de pouvoir être embauchés. L'équipe de l'ACIA a noté que la plupart de ces personnes sont des biologistes, des microbiologistes ou des spécialistes en environnement.

Les gestionnaires de l'environnement reçoivent une formation complète d'un an de la part de l'INA en début de carrière, avant de pouvoir mener leurs activités de manière autonome. La formation couvre toutes leurs sphères de compétence (salubrité des aliments, sécurité en cas d'incendie et de tremblement de terre, etc.). Les candidats qui réussissent cette formation sont considérés comme des professionnels de la réglementation de la fonction publique. Une formation de perfectionnement est donnée au besoin.

La portée des rôles et des responsabilités des gestionnaires de l'environnement fait actuellement l'objet d'un examen qui vise à déterminer si des responsabilités plus précises (par opposition à des responsabilités générales) ou d'autres méthodes de prestation (comme la prestation par un tiers) pourraient rendre leur travail plus efficace.

L'équipe d'évaluation a été informée que la Commission intersectorielle élabore actuellement une formation normalisée pour plusieurs ministères, dont le MS, le Service national de la santé animale (SENASA), le MEIC, etc. L'objectif est d'accroître les connaissances et la compréhension des rôles et des responsabilités de chacun dans l'ensemble du continuum alimentaire pour renforcer le système dans sa totalité. À l'avenir, les participants recevront un certificat d'inspection de la salubrité des aliments.

5.3.1.4 Contrôle et surveillance

Le MS se concentre sur les questions liées à l'étiquetage et à la détection de microorganismes, de mycotoxines, de métaux lourds et d'allergènes. Des échantillons sont prélevés en fonction des plans annuels de contrôle (échantillonnage) qui sont élaborés en coordination avec l'INCIENSA. Les priorités sont établies selon les exigences du RTCA concernant les critères microbiologiques relatifs à la salubrité des aliments, les antécédents en matière de conformité, la classification des risques liés aux aliments, etc. Les bureaux régionaux peuvent avoir des plans d'échantillonnage améliorés selon les besoins et les antécédents de la région, tel que le type de production et les enjeux antérieurs.

Le MS a le pouvoir de prélever des échantillons à la fois dans les installations de transformation et sur le marché. L'échantillonnage lié au plan de contrôle annuel est généralement effectué dans les marchés de San José, à moins que des unités d'échantillonnage supplémentaires ne soient nécessaires pour constituer un échantillon. Dans ce cas, des échantillons peuvent être prélevés dans les régions. L'échantillonnage peut également être effectué dans le cadre d'une enquête.

Les échantillons sont analysés par le laboratoire du Centre national de référence de l'INCIENSA. Le MS est informé de tout résultat positif et peut rendre une ordonnance sanitaire pour déclencher des mesures correctives, un ré-échantillonnage, la saisie de produits à titre préventif pendant la vérification de la conformité, un retrait du marché, un rappel, la suspension de produits ou la communication des risques. Toutes les sanctions sanitaires existantes figurent dans un décret du MS. En 2017, 3 014 analyses ont été effectuées, donnant lieu à 29 ordonnances sanitaires.

L'équipe n'a pas été en mesure de confirmer si le MS effectue des évaluations des risques pour déterminer les mesures appropriées ou si chaque résultat positif est traité de la même façon.

5.3.1.5 Enquête et intervention en cas d'éclosion

L'enquête et l'intervention en cas d'éclosion sont guidées par le Protocole de surveillance des maladies d'origine alimentaire et hydrique aux fins de détection et d'intervention en cas d'éclosion. L'équipe n'a pas eu l'occasion d'observer les protocoles et procédures d'intervention en cas d'éclosion au Costa Rica ou d'en discuter en détail par manque de temps.

5.3.2 Ministère de l'Agriculture et de l'Élevage

Le Service phytosanitaire de l'État (SFE) du MAG est responsable de la surveillance de la salubrité chimique des fruits frais au Costa Rica. La structure organisationnelle du SFE est présentée à l'annexe 3.

5.3.2.1 Structure nationale

La loi sur la protection phytosanitaire (7664) donne l'autorisation légale de réglementer les pesticides, notamment l'utilisation et la gestion de substances chimiques, de substances biologiques ou d'autres substances pour usage agricole, afin de protéger la santé humaine et l'environnement. À cet effet, les activités du SFE sont axées sur :

• l'homologation des pesticides,
• le contrôle de la qualité des intrants agricoles (pesticides et autres intrants) :
  • évaluer la qualité des produits agrochimiques pour s'assurer qu'ils ne sont pas contaminés
  • vérifier les aires d'entreposage des produits chimiques
• le contrôle des pesticides dans les aliments :
  • promouvoir des BPA pour prévenir l'utilisation, l'entreposage et l'élimination inappropriés des produits agrochimiques
  • analyser les fruits frais (dans les fermes, dans les marchés, aux points d'entrée et de sortie), les eaux de ruissellement et les sols agricoles pour y déceler la présence de résidus de pesticides.

Ce travail est effectué par 3 employés à l'administration centrale et 60 employés dans 8 régions.

La loi confère également au SFE le pouvoir :

• d'échantillonner et de saisir des aliments non conformes ou d'en empêcher l'importation;
• de conserver ou de détruire les fruits frais pour lesquels la concentration de résidus de pesticides excède la limite maximale^{Note de bas de page 4}

Les activités du SFE sont régies par plusieurs décrets. Des décrets interdisent également l'utilisation de certaines substances, comme le carbofurane, le bromacil, l'endosulfine et le malathion.

5.3.2.2 Structure régionale

Les membres du personnel régional du SFE sont chargés de la vérification des BPA et des résidus chimiques.

Ils prélèvent des échantillons pour déceler la présence de résidus de pesticides selon un plan d'échantillonnage annuel qui tient compte de l'emplacement géographique, des cultures, des intrants généralement utilisés dans leur production, du régime alimentaire, de l'origine du produit (importé, destiné au marché national ou à l'exportation), des antécédents, etc. Le sol, l'eau et les sédiments sont habituellement échantillonnés à la suite de résultats positifs. Au total, 5 500 échantillons ont été prélevés en 2017, dont 50 étaient non conformes. Les échantillons sont prélevés le lundi et envoyés au LRE du SFE aux fins d'analyse (6 000 à 7 000 analyses par année). Ce service est offert gratuitement aux agriculteurs, mais les importateurs doivent payer pour l'analyse des produits importés.

Les inspecteurs régionaux se relaient pour promouvoir l'impartialité des inspections. En cas de non-conformité, le personnel régional prélève des échantillons et observe l'exploitation pendant six mois pour s'assurer de la conformité.

Les visites des installations régionales sont intégrées et comprennent l'échantillonnage des résidus chimiques et les exigences phytosanitaires.

Les employés d'un bureau régional peuvent être envoyés dans une autre région pour participer aux activités d'inspection. Des inspections sont menées dans des installations d'emballage par des inspecteurs.

Chaque région élabore un plan opérationnel annuel qui comprend l'échantillonnage et la formation.

Les membres du personnel régional du SFE sont également responsables de la vérification des BPA et de la formation sur les BPA, dont les activités de suivi. Ils forment les producteurs locaux des secteurs les plus à risque, qui sont déterminés par les résultats du plan d'échantillonnage annuel. Les membres du personnel du SFE offrent aussi des services de consultation pour l'élaboration et la mise en œuvre de BPA en fournissant des systèmes modèles et des manuels sur des cultures précises. En un an et demi, 9 000 producteurs ont été formés.

Les membres du personnel du SFE effectuent aussi régulièrement des inspections relatives aux BPF dans des installations d'emballage. Ils consignent les résultats dans un document gouvernemental officiel (un registre) qui est conservé à l'installation. L'inspecteur prend une copie des constatations.

5.3.2.3 Formation

Les agents de l'administration centrale et les agents régionaux du SFE reçoivent une formation sur les BPA et les BPF. Comme l'Union européenne et les États-Unis constituent les principaux marchés de fruits frais du Costa Rica, une grande partie de la formation des agents régionaux est axée sur les exigences de l'Union européenne et des États-Unis en matière de salubrité des aliments et d'importation.

Les agents régionaux sont également formés pour prélever des échantillons. Des cours de perfectionnement sont offerts au besoin. Par exemple, un cours de perfectionnement sur l'échantillonnage a été donné aux 120 employés du gouvernement en 2017.

Les gens de l'industrie reçoivent une formation sur les BPA et les BPF par le SFE et par les partenaires commerciaux (Union européenne, États-Unis, Canada). La formation fournit des connaissances et des outils aux entreprises de production alimentaire et aux producteurs agricoles qui exportent.

Les membres du personnel régional du SFE offrent une formation trimestrielle aux agriculteurs pour traiter des tendances en matière de non-conformité. Cette formation comprend les BPA, l'échantillonnage, la lutte antiparasitaire intégrée, les limites maximales de résidus, l'équipement de protection individuelle (EPI), etc. Le SFE peut fournir une aide financière aux agriculteurs pour la formation. Le SFE forme également des personnes qui vendent des pesticides et qui, à leur tour, peuvent informer les agriculteurs sur l'utilisation et la manipulation appropriées de leurs produits.

En outre, le SFE prépare des manuels ainsi que des campagnes radiophoniques et télévisées qui mettent l'accent sur les BPA (lutte antiparasitaire intégrée, équipement et calibrage, préparation, entreposage et élimination, utilisation de l'EPI) et sur les questions de salubrité alimentaire de certaines cultures, comme les fraises, les mangues, les ananas et la coriandre. Les campagnes radiophoniques et télévisées ciblent à la fois l'industrie et la population générale afin d'encourager les consommateurs à exiger la qualité et la salubrité des aliments.

Le SFE communique de manière étroite avec le MS en cas de pollution de l'eau ou de présence d'aflatoxines, mais il n'existe aucun processus national de communication entre les bureaux régionaux du SFE et le MS.

5.4 Institut costaricien des aqueducs et des égouts

En raison de problèmes persistants avec la qualité de l'eau au pays, s'échelonnant sur de nombreuses années, l'AyA s'est vu confier la responsabilité de gérer et d'administrer les services municipaux d'approvisionnement en eau et d'assainissement des eaux, ainsi que la mission d'améliorer la qualité de l'eau provenant des aqueducs. L'eau des puits ruraux ou communautaires et l'eau des établissements alimentaires relèvent du MS, tandis que l'eau utilisée à des fins d'irrigation est réglementée par le MAG.

Le travail de l'AyA est appuyé par une série de lois et de décrets qui lui ont donné le pouvoir de créer un laboratoire national de l'eau potable (LNA) et, au centre de l'union, une station de traitement de l'eau. La loi sur l'eau potable (2015) prévoit des analyses chimiques et microbiologiques et définit des critères qui reposent sur ceux établis par l'Organisation mondiale de la Santé.

Aujourd'hui, le Costa Rica affirme que 93,9 % de l'eau provenant des aqueducs est salubre et potable.

5.5 Agence de promotion du commerce extérieur du Costa Rica

PROCOMER (en anglais seulement) est l'agence chargée de promouvoir l'exportation des biens et services du Costa Rica à travers le monde. Créée en 1996 par la loi de la République n^o 7638, elle facilite également les procédures d'exportation, génère des chaînes d'exportation, enregistre les statistiques d'exportation des biens et réalise des études de marché. Avant de pouvoir exporter leurs produits, les entreprises doivent s'inscrire en tant qu'exportateur auprès de PROCOMER. Un guichet unique centralise et facilite les procédures d'importation et d'exportation, dont l'inscription, les exigences techniques et les directives relatives aux certificats d'origine. Un certificat est délivré comme preuve d'inscription.